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20 de Agosto de 2019

Impostos indiretos e o regressivo Sistema Tributário Brasileiro: o aprofundamento das desigualdades sociais

Patrícia Galvão, Estudante de Direito
Publicado por Patrícia Galvão
há 3 meses

SUMÁRIO: INTRODUÇÃO; 1 CLASSIFICAÇÃO DOS TRIBUTOS E SUAS FINALIDADES; 2 SOBRE OS PRINCÍPIOS DA ISONOMIA E DA CAPACIDADE CONTRIBUTIVA; 2.1 OS IMPACTOS DA ADOÇÃO DO SISTEMA REGRESSIVO DE TRIBUTAÇÃO NA SOCIEDADE BRASILEIRA; 3 ANÁLISE DO SISTEMA TRIBUTÁRIO NO BRASIL E NO DIREITO COMPARADO; 4 PROPOSTAS PARA EQUILIBRAR O CONFLITO; 5 CONSIDERAÇÕES FINAIS; REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS.

RESUMO:

Este artigo científico tem como escopo geral estudar os impostos indiretos no sistema tributário brasileiro e de como a tributação sobre o consumo aumenta a desigualdade social e distancia a população de uma justa distribuição de renda. O tema foi eleito devido a sua relevância jurídica, visto que, atualmente, há uma burocratização econômica enfraquecedora, que dificulta a fiscalização, gerando insegurança jurídica e comprometendo o crescimento do país. Será abordado sobre o princípio da capacidade contributiva, que visa uma igualdade tributária graduando os impostos segundo o poder econômico do contribuinte, onerando mais aquele que ganha mais e o da isonomia que diz respeito sobre tratar tributariamente da mesma forma situações iguais ou de modo diferente situações desiguais. Para isso foi realizado estudo da doutrina, através de pesquisa bibliográfica, com foco no Direito Tributário, análise à legislação concernente ao tema, bem como a jurisprudência e dados estatísticos, para que haja a sua contextualização no ordenamento jurídico pátrio.

Palavras-Chave: Capacidade Contributiva. Impostos Indiretos. Desigualdade Social.

ABSTRACT:

This scientific article has as a general scope, the study of indirect imposts in the Brazilian tributary system and how the taxation over consumption increases the social inequality and detaches the population of a fair revenue distribution. The theme was chosen due its juridical relevance, since nowadays, has been a weakening economic bureaucratization, which obstructs the inspection, generating juridical insecurity and compromising the country’s growth. It will discuss the principle of contributive capacity, which aim a tributary equality, graduating the imposts according to the economic power of the taxpayer charging higher taxes of those whom earn more, and, the principle of isonomy, which involves about taxing equally alike situations or taxing unequally uneven situations. To this end, it was carried a doctrinal study trough bibliographic research with emphasis in Tax Law, analyses of the pertaining legislature, as well as jurisprudence and statistical data, so that a contextualization can be achieved in the homeland legal order.

Keywords: Contributory Capacity. Indirect Taxes. Social Inequality.

INTRODUÇÃO

O sistema tributário brasileiro vem se tornando cada vez mais injusto com o cidadão, a alta carga tributária e a renda mal distribuída aliado à regressividade desse sistema, onde quem ganha menos (trabalhadores assalariados e os pobres) paga mais impostos, numa relação oposta ao nível de renda das pessoas, que inibe o crescimento do país, a geração de empregos, e o retorno em atividades sociais.

Neste artigo científico pretende-se debruçar sobre a temática dos altos impostos indiretos, que são os que inicidem sobre os produtos e serviços que as pessoas consomem, e o quanto ele é injusto e contribui para o aumento das desigualdades sociais. Serão abordados os princípios da isonomia e da capacidade contributiva no que tange o imposto indireto cobrado sem qualquer análise prévia sobre a capacidade econômica do cidadão, a fim de que, independentemente da sua situação financeira, será cobrado da mesma forma, sem que haja uma isonomia.

Os sistemas progressivo e regressivo de tributação serão analisados no que cerne sua base de incidência, sobre renda, patrimônio, produção e consumo, e com esses dados será feito um breve comparativo entre o sistema tributário brasileiro e os sistemas adotados em alguns países onde a tributação é progressiva e não recai sobre os de menor potencial econômico. Sendo assim, é levantado o seguinte questionamento: porque justamente a classe menos favorecida, que é a grande parte da população brasileira, é a que mais paga impostos? Para responder a esta pergunta, é preciso voltar a problemática da regresssividade tributária e da incidência dos impostos indiretos na renda da população, que não levam em consideração a capacidade contributiva e econômica do cidadão. Uma outra questão que será abordada é a da possibilidade de diminuir a carga tributária do consumo e aumentar a incidente sobre a renda e patrimônio. Hoje o Brasil adota o sistema progressivo de cobrança do imposto de renda, “[…] deveria haver mais alíquotas porque a classe média, que ganha ligeiramente acima de R$ 4,6 mil, paga 27,5% de IR, o mesmo percentual de ricos que ganham 1 milhão” (JORNAL ESTADO DE MINAS, 2015, on-line), ou seja, é preciso ampliar as alíquotas de descontos para uma melhor adequação da arrecadação conforme a renda.

1 CLASSIFICAÇÃO DOS TRIBUTOS E SUAS FINALIDADES

Para que o Estado cumpra suas atribuições e administre a máquina pública com a finalidade de satisfazer os interesses coletivos, se faz necessário, a fim de obter recursos financeiros, a arrecadação de tributos.

No art. do Código Tributário Nacional (CTN) o tributo é conceituado como “[...] toda prestação pecuniária compulsória, em moeda ou cujo valor nela se possa exprimir, que não constitua sanção de ato ilícito, instituída em lei, e cobrada mediante atividade administrativa plenamente vinculada". O art. 145 da CRFB/88 estabelece que a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios podem instituir impostos, taxas e contribuições de melhoria.

A discussão sobre a classificação dos tributos em espécies faz com que algumas correntes surjam sobre o assunto, como a teoria dualista (bipartida ou bipartite) que afirma serem espécies de tributos apenas os impostos e as taxas; a teoria tripartida (tricotômica ou tripartite) adotada na CRFB/88 no bojo do art. 145 e no art. do CTN que afirma serem tributos os impostos, as taxas e as contribuições de melhoria; a teoria tetrapartida (quadricotômica ou tetrapartite) que junta todas as contribuições num só grupo a considerar como tributo os impostos, as taxas, as contribuições de melhorias e o empréstimo compulsório; e por fim a teoria pentapartida (pentapartite) adotada pelo Supremo Tribunal Federal (STF) através do RE 146.733/SP a qual identifica como tributo: impostos, taxas, contribuições de melhoria, empréstimos compulsórios e contribuições especiais.

Sendo, pois, a contribuição instituída pela Lei 7.689/88 verdadeiramente contribuição social destinada ao financiamento da seguridade social, com base no inciso I do artigo 195 da Carta Magna, segue-se a questão de saber se essa contribuição tem, ou não, natureza tributária em face dos textos constitucionais em vigor. Perante a Constituição de 1988, não tenho dúvida em manifestar-me afirmativamente. De feito, a par das três modalidades de tributos (os impostos, as taxas e as contribuições de melhoria) a que se refere o artigo 145 para declarar que são competentes para instituí-los a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, os artigos 148 e 149 aludem a duas outras modalidades tributárias, para cuja instituição só a União é competente: o empréstimo compulsório e as contribuições sociais, inclusive as de intervenção no domínio econômico e de interesse das categorias profissionais ou econômicas.

Cabe salientar que, segundo o entendimento de Alexandre (2012, p. 16-17), o art. 145 do CTN não limita as espécies tributárias às elencadas no artigo, mas que este apenas atribui a competência destes tributos aos entes políticos mencionados, que o objetivo não é listar as espécies de tributos contidas no ordenamento jurídico. Na mesma inteligência os empréstimos compulsórios, citado no art. 148 e as contribuições especiais, prevista no art. 149, ambos do CTN, são de competência exclusiva da União. Mesmo os adeptos do teoria tripartida não excluem os empréstimos compulsórios e as contribuições especiais das espécies de tributos, apenas entendem que estes possuem natureza jurídica de taxas e impostos a depender do seu fato gerador[1].

O Tributo é uma obrigação ex lege, ou seja, imposta por força de lei, dividida em taxas e contribuições (aqui se incluem os empréstimos compulsórios e as contribuições especiais), classificadas como vinculados, por serem obrigações bilaterais exigindo uma atuação do Estado voltada para o contribuinte, e os impostos, uma obrigação unilateral, ex voluntate, pois dependem de o Estado fazer ou dar algo ao contribuinte, portanto classificados como não vinculados, como determinado pelo art. 16 do CTN “imposto é o tributo cuja obrigação tem por fato gerador uma situação independente de qualquer atividade estatal específica, relativa ao contribuinte”.

As taxas, tributo em comento no art. 77 do CTN, são definidas por Amaro (2008, p. 30) como “[...] cujo fato gerador é configurado por uma atuação estatal específica, referível do contribuinte, que pode consistir: a) no exercício do poder de polícia[2]; b) na prestação ao contribuinte [...]”, ou seja, é um tributo vinculado, sendo, portanto de caráter obrigatório, exigindo uma contraprestação do Estado em serviços públicos. A taxa de vigilância sanitária é um exemplo de taxação do poder de polícia e a de coleta de lixo a de prestação de serviços ao contribuinte.

Conforme art. 81 do CTN, a contribuição de melhoria destina-se ao custo de obras públicas tendo como resultado a valorização imobiliária ao patrimônio do particular, como por exemplo, a pavimentação de ruas.

Regulado no art. 15 do CTN e no art. 148 da CRFB/88, os empréstimos compulsórios consistem num empréstimo obrigatório por parte do contribuinte, de competência exclusiva da União, restituível, para situações excepcionais, como por exemplo, uma calamidade em nível nacional, prevista no referido artigo da Constituição Federal.

São três as espécies de contribuições especiais: a) sociais: que financiam direitos sociais (saúde, moradia, educação, etc.); b) intervenção no domínio econômico: chamada de Contribuição de Intervenção no Domínio Econômico (CIDE)[3] como a incidente nos combustíveis; c) interesse de categoria profissional ou econômica: que são as contribuições feitas por categorias profissionais (CRM, CREA, entre outras). Lembrando que a contribuição da OAB não é considerada tributo de acordo com entendimento do STF. Seu critério de criação baseia-se no art. 149 da CRFB/88, tem competência exclusiva da União e é criada mediante lei ordinária.

Os impostos, foco desta pesquisa, são tributos desvinculados de qualquer atuação do Estado, ele não precisa realizar uma atividade específica relativa ao contribuinte para legitimar uma cobrança. Eles incidem sobre a riqueza do particular, tanto na renda quanto no patrimônio de pessoas físicas ou pessoas jurídicas e deve ser pago em moeda nacional ao Estado, tendo por finalidade custear os serviços públicos como saúde, educação, cultura, geração de empregos, obras públicas, defesa ao meio ambiente, entre outros. Mas, pelo princípio da isonomia, em conformidade com o art. 146, III, a da CRFB/88, é necessário Lei Complementar nacional para definir o fato gerador, a base de cálculo[4] e os contribuintes, visando à uniformidade da incidência tributária em todo território nacional.

Outras classificações dos impostos são adotadas pela doutrina, como os impostos diretos que são os que “recaem diretamente sobre o contribuinte, sendo este impossibilitado de transferir tributariamente o ônus financeiro para terceiros”, como no imposto de renda (IR), e os indiretos que “são passíveis de repasse do ônus financeiro para terceiros, na maioria das vezes recaindo tal ônus sobre o consumidor final, sendo suportados pelo contribuinte de fato” (CREPALDI, S.A.; CREPALDI, G.S., 2011, p. 188), assim como no imposto sobre circulação de mercadorias e serviços (ICMS) e no imposto sobre produtos industrializados (IPI) visto ser o consumidor final quem de fato acaba por tolerar a carga tributária, mesmo não sendo ele o investido pela lei como contribuinte desses impostos, sem critério para apurar sua capacidade econômica contributiva.

Os impostos pessoais e os impostos reais também são notados na doutrina, sendo os pessoais os que levam em consideração os aspectos pessoais do contribuinte de forma subjetiva, atingindo-o conforme sua capacidade contributiva (IR, IOF) e de forma contrária são os reais que incidem objetivamente sobre o bem ou a coisa, seja ela mercadoria, produto ou patrimônio, sem considerar a capacidade econômica do contribuinte (IPVA, IPTU, ITR, IPI, ICMS).

A classificação também difere os impostos em progressivos, regressivos, proporcionais, fixos e seletivos, onde segundo Sabag (2018, p. 467) a progressividade demonstra a incidência de alíquotas variadas, cujo aumento se dá na medida em que se majora a base de cálculo do imposto acresce na mesma proporção na renda e na riqueza, ou seja, paga mais quem ganha mais, e se desdobra em progressividade fiscal caracterizada pela finalidade arrecadatória tanto de tributos vinculados quanto não vinculados e progressividade extrafiscal que não visa somente a arrecadação, mas também, controlar certos comportamentos sociais para regular a situação estatal, para manter a ordem econômica, política e social, como por exemplo quando o governo reduz a alíquota de determinado imposto para aquecer a economia. Na regressividade não é levada em conta a capacidade econômica do contribuinte, a sua incidência sobre a renda e riqueza das pessoas aumenta em relação oposta, ou seja, paga mais quem ganha menos.

De acordo com o princípio da equidade, para uma melhor distribuição de renda, deve se levar em consideração a capacidade de pagamento do contribuinte, onde paga mais quem possui maior renda em relação aos que possuem menor renda, é o chamado sistema progressivo, gerando uma melhor distribuição de renda. Hoje no Brasil o sistema regressivo é o que está em vigor, pois não há equidade, todos pagam o mesmo nível de impostos independente da renda sem uma análise, por exemplo, se o contribuinte paga um valor justo nos impostos, como ICMS e IPI, segundo sua capacidade econômica, fazendo com que haja uma maior concentração de renda.

Na visão de Gassen (2013, p. 59):

Todo tributo, por ser uma prestação pecuniária a ser prestada pelo contribuinte, significa um ônus. Considerando a onerosidade atribuída ao sujeito passivo da relação jurídica tributária, os tributos podem ser classificados em regressivos e progressivos. Será regressivo quando cresce a onerosidade relativa em razão inversa da capacidade contributiva do contribuinte. Será progressivo quando cresce a onerosidade relativa em razão direta à situação econômica do sujeito passivo.

A proporcionalidade dos impostos funciona de maneira que a alíquota é invariável aplicada a uma base de cálculo variável com o intuito de primar pelo princípio da capacidade contributiva de forma que cada um desembolse proporcionalmente ao tamanho da sua expressão econômica. Em contraponto, nos impostos fixos, tanto a base de cálculo quanto a alíquota é predeterminada em lei, é fixa, como por exemplo, na Unidade Fiscal de Referência (UFIR)[5].

Por fim, a seletividade, que incide somente sobre certos produtos como por exemplo bebidas alcoólicas, cigarro, cosméticos, perfumaria, dentre outros, isso porque a seletividade estabelece que quanto mais dispensável for o produto maior deverá ser sua alíquota, inversamente, quanto mais necessário for esse produto menor será sua alíquota. No entendimento de Sabag (2018, p. 468), a seletividade tende a tornar mais simples a execução do comando constitucional, da expressão “sempre que possível”, constante no art. 145, § 1º, da CRFB/88, substituindo a recomendada pessoalidade prevista no citado dispositivo, no que cerne o ICMS e o IPI como adaptação de tais impostos à realidade fático-social.

2 SOBRE OS PRINCÍPIOS DA ISONOMIA E DA CAPACIDADE CONTRIBUTIVA

O Direito Tributário possui princípios e regras implícitos na Constituição Federal de 1988 que visam proteger o cidadão contra abusos de poder do Estado, dentre os quais se destacam o princípio da capacidade contributiva e o da isonomia que Sabag (2018, p. 159) assim os define:

[...] o princípio da capacidade contributiva está profundamente ligado ao da igualdade, mas neste não se esgota. Enquanto a isonomia avoca um caráter relacional, no bojo do confronto entre situações jurídicas, o princípio da capacidade contributiva, longe de servir apenas para coibir discriminações arbitrárias, abre-se para a consecução de um efetivo ideal de justiça para o Direito Tributário.

A ideia de justiça, mencionado por Sabag, está ligado ao de equidade, na maneira como estão distribuídos esses recursos, que ao seu entender se desdobram em duas dimensões, o da equidade horizontal em que os contribuintes devam ter “tratamento igual para os iguais”, contribuindo com a mesma quantidade aos cofres públicos; e o da equidade vertical onde a ideia é o oposto do anterior, que é o de “tratamento desigual para os desiguais”, de forma que aqueles que possuem recursos maiores devam contribuir proporcional e equitativamente com mais do que aqueles que têm renda menor.

O princípio da capacidade contributiva está disposto no artigo 145, § 1º da Magna Carta cuja redação segue:

Art. 145. A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios poderão instituir os seguintes tributos:

§ 1º Sempre que possível, os impostos terão caráter pessoal e serão graduados segundo a capacidade econômica do contribuinte, facultado à administração tributária, especialmente para conferir efetividade a esses objetivos, identificar, respeitados os direitos individuais e nos termos da lei, o patrimônio, os rendimentos e as atividades econômicas do contribuinte. (grifo nosso).

Para Amaro (2008, p. 139), a expressão “sempre que possível”, como disposto no parágrafo do artigo em comento, aduz que deve ser levada em consideração a capacidade econômica do contribuinte, trata-se de uma ressalva tanto para a personalização como para a capacidade contributiva, pois há que se levar em conta a característica do imposto ou a necessidade de utilizá-lo com finalidade extrafiscal. Apesar de capacidade econômica não dever ser confundida com capacidade contributiva, pois essa diz respeito à riqueza da pessoa, não necessariamente a sua capacidade de contribuir, aquela diz respeito a uma capacidade particular que, além de captar riqueza, deve essa ser despontada para manifestar a aptidão que o sujeito passivo tem de contribuir para o Estado assegurando a justa tributação, no texto constitucional, ambas possuem o mesmo núcleo, o da capacidade do contribuinte em arcar com os tributos.

O art. 150, inciso II da CRFB/88 consagra o princípio da isonomia (ou da igualdade) que veda o tratamento desigual aos contribuintes que se encontrem em situação de equivalência. Este princípio está voltado para o legislador em primeiro plano, pois ele tem o dever de criar normas tributárias de forma a não ferir este princípio.

O princípio da isonomia é lecionado por Cassone (2017, p. 242) como sendo “a igualdade perante a LEI, no sentido de que é a CF que adota o princípio da igualdade, mas a LEI que, ao tratar da igualdade, deve estabelecê-la conforme a Constituição”, e dá como exemplo o IR como imposto sujeito ao princípio da igualdade, visto que sua tabela de alíquotas “tributa igualmente os iguais (os que estão na mesma faixa de rendimentos) e desigualmente os desiguais (os que estão em faixas diferentes)”. (CASSONE, 2017, p.242).

Qualquer que seja o fato gerador ou quem o realize, deverá pagar o tributo, independentemente, inclusive, da capacidade civil ou até mesmo de licitude do ato, visto que para o direito tributário isso não importa se auferem renda e fato gerador, em atenção a este princípio, o tributo é devido.

Há diversos posicionamentos no ordenamento jurídico brasileiro em relação à tributação de ato ilícito, entendendo que se o fato gerador foi concretizado não há que se falar em não incidência tributária, é o chamado princípio do “non olet[6]. E visando garantir o princípio da isonomia é que a atividade ilícita também sofre tributação, não seria justo nem coerente dispensar a cobrança daquele que pratica ato ilícito em detrimento dos que não praticam. O art. 26 da Lei nº 4.506/64 que dispõe sobre o imposto que recai sobre as rendas e provento de qualquer natureza aduz que:"os rendimentos derivados de atividades ou transações ilícitas, ou percebidas com infração à lei, são sujeitos à tributação sem prejuízo das sanções que couberem".

PENAL. CRIME CONTRA A ORDEM TRIBUTÁRIA. ART. , INCISO I, DA LEI Nº 8.137/90. SONEGAÇÃO. IRPF. RECURSOS ORIUNDOS DE CRIME DE PECULATO. TRIBUTAÇÃO DOS ATOS ILÍCITOS. DESCLASSIFICAÇÃO PARA O ART. , I, DA LEI Nº 8.137/90. IMPOSSIBILIDADE. DOSIMETRIA. ARTIGO 59 DO CP. CIRCUNSTÂNCIAS JUDICIAIS. SUBSTITUIÇÃO. 1. É possível a tributação do resultado econômico advindo de atos ilícitos. Portanto, há crime de sonegação fiscal quando ausente declaração ao Fisco dos rendimentos obtidos a partir de tais práticas. Precedente do STF (grifos no original). (TRF - 4 - ACR: 10854 PR 1998.70.04.010854-0, Relator: ÉLCIO PINHEIRO DE CASTRO, Data de Julgamento: 01/10/2008, OITAVA TURMA, Data de Publicação: D.E. 08/10/2008)

Não tributar a atividade ilícita daria o benefício ao contraventor da exoneração tributária, e o mesmo tratamento não é dado para aquele que com as mesmas condições pratica ato lícito. Seria uma afronta ao princípio da isonomia que iguala direitos e deveres dos cidadãos que se encontram em situação de paridade.

2.1 OS IMPACTOS DA ADOÇÃO DO SISTEMA REGRESSIVO DE TRIBUTAÇÃO NA SOCIEDADE BRASILEIRA

É fato que o sistema tributário brasileiro é um dos mais injustos e a carga desses tributos uma das mais pesadas do mundo. Os princípios basilares para se fazer justiça social e fiscal, e a definição pela Carta Magna de que a tributação deve ser pessoal, direta, progressiva e isonômica, foram mitigados privilegiando a tributação indireta e regressiva.

Atualmente no Brasil, a tributação incide basicamente sobre patrimônio, renda e consumo, sendo o consumo o responsável pela maior parte do produto da arrecadação tributária. Essa tributação indireta transfere o ônus financeiro tributário para o consumidor final através da tributação do consumo de bens e serviços, mas que devido às desigualdades, onera mais os cidadãos mais pobres do que os mais abastados.

Assim foi ilustrado por Amaro (2008, p. 91).

Suponha-se que o indivíduo A pague (como contribuinte de direito ou de fato) 10 de imposto ao adquirir o produto X, e tenha uma renda de 1.000; o imposto representa 1% de sua renda. Se esta subisse para 2.000, aquele imposto passaria a significar 0,5% da renda, e, se a renda caísse para 500, o tributo corresponderia a 2%. Assim, esse imposto é regressivo, pois, quanto menor a renda, maior é o ônus relativo.

Conforme pesquisa realizada em 2016 pela Receita Federal sobre a carga tributária brasileira por base de incidência na apuração 2016 x 2015, os tributos sobre o patrimônio representam 4,67%, sobre a renda 19,97%, e sobre o consumo 47,39%, e, mesmo com esse alto índice, o retorno em prol do bem estar social com investimentos em infraestrutura, educação, saúde e serviços sociais é um dos piores do mundo, de acordo com estudo feito pelo Instituto Brasileiro de Planejamento e Tributação (IBPT) para o site Impostômetro em 2015, ocupando o Brasil a 30ª colocação. O estudo em comento também revelou que somente para pagar tributos, o brasileiro tem que trabalhar durante 153 dias do ano, ou seja, 5 meses e 3 dias quase a metade do ano somente para pagar impostos, bem longe do México que precisa de 91 dias, e mais uma vez sem o retorno em serviços públicos básicos à população.

Em nota à imprensa, publicada mensalmente pelo Departamento Intersindical de Estatística e Estudos Socioeconômicos (DIEESE) sobre pesquisa nacional da cesta básica de alimentos, realizada em agosto de 2018 em 20 capitais, foi apresentado relatório sobre a média nacional do valor da cesta básica que no citado mês da pesquisa girava em torno de R$ 370,26, o que é um custo muito elevado para o salário mínimo daquele ano de R$ 954,00. Na mesma pesquisa, foi relatado que o salário mínimo necessário estimado para a manutenção de uma família de quatro pessoas deveria ser o equivalente a R$ 3.636,04, visto haver uma ordem constitucional que “estabelece que o salário mínimo deve ser suficiente para suprir as despesas de um trabalhador e da família dele com alimentação, moradia, saúde, educação, vestuário, higiene, transporte, lazer e previdência.” (DIEESE, 2018).

São 13 os alimentos listados a seguir que compõem a cesta básica brasileira e seus respectivos percentuais de tributos, de acordo com o site Impostômetro, no mês de outubro/2018, que incidem no preço final pago pelo consumidor, o chamado impostos indiretos: carne 17,24%, leite 18,65%, feijão 17,24%, arroz 17,24%, farinha 17,34%, batata 11,22%, tomate 16,84%, pão 16,86%, café 16,52%, banana (isento), açúcar 30,60%, óleo 22,79% e manteiga 33,77%. Dos R$ 370,26 de preço médio da cesta básica, aproximadamente 20%, ou R$ 74,00 desse valor são impostos. Sendo que para uma família de quatro pessoas apenas uma cesta básica não é suficiente para um mês e que não constam na lista produtos de higiene e limpeza, isso sem falar em consumos básicos necessários como roupas, gás de cozinha, energia elétrica, água, medicamentos, transporte público, moradia, lazer dentre outros que também são considerados essenciais. Uma carga muito alta a ser suportada pelos milhares de brasileiros assalariados.

Constata-se a necessidade do mínimo existencial, que visa garantir a dignidade da pessoa humana e qualidade de vida da população, disciplinada no inciso IV do art. da CRFB/88.

O professor Eduardo Sabag (2018, p. 183) afirma que:

O dilema de conciliar a ação afirmativa do estado na distribuição equitativa da riqueza social com a impossibilidade de expansão da incidência tributária para além das fronteiras do mínimo vital e do não confisco. Tal paradoxo tem sido, lamentavelmente, solvido pela indesejável opção da tributação regressiva, que onera mais gravosamente as famílias com menor poder aquisitivo, amplificando a concentração de renda e as desigualdades sociais.

Embora haja a necessidade de arrecadação de tributos a fim de manter a máquina estatal em prol da sociedade, o sistema tributário por sua vez, deve proporcionar o primordial para a sobrevivência do cidadão e oferecer meios para que este possa construir patrimônio, de forma a gerar riquezas aptas a serem tributadas.

A elevada carga tributária lesa a economia, especialmente se for sobre o consumo, porque ela onera a produção, elevando os preços. A esse fenômeno os economistas dão o nome de “peso-morto”, quando os preços sobem, as vendas caem e aumenta o desemprego porque as empresas não contratam funcionários. Com o aumento do desemprego, a classe mais atingida será a mais pobre, que ocupam cargos mais vulneráveis, os que possuem um maior grau de escolaridade conseguem melhores empregos, melhores remunerações e com isso conquistam patrimônio e recebem juros de capital aplicado, protegendo-se dessa forma dos momentos de crise econômica.

3 ANÁLISE DO SISTEMA TRIBUTÁRIO NO BRASIL E NO DIREITO COMPARADO

É fato que o sistema tributário nacional é também um dos mais complexos do mundo, não só pelo elevado número de tributos, mas também pela maneira como eles são cobrados.

O ICMS, por exemplo, cuja competência é de âmbito estadual, possui 27 legislações diferentes dentro do Brasil para um único imposto, e com aproximadamente 5600 municípios brasileiros, cada um com leis fiscais próprias, faz com que o ISS também faça parte desse complicado sistema, criando alguns conflitos entre as diversas localidades do país e má interpretação das leis, atrasos, multas e sanções. Isso sem contar com os tributos de competência da União, elevando ainda mais a obrigação fiscal.

Para financiar as atividades estatais de serviços prestados à população, melhorias de infraestrutura e manutenção da máquina pública, o Estado necessita arrecadar tributos, que serão cobrados direta ou indiretamente do cidadão quando este adquire um produto ou utiliza algum serviço, seja de empresa pública ou privada, e essas empresas privadas tendem a ter uma maior carga tributária devido ao grande volume de tributos e obrigações acessórias, o que prejudica o empreendedorismo. Muitas empresas são constituídas, mas pouco tempo depois são extintas ou mesmo abandonadas pelos seus administradores.

Além disso, as empresas privadas ainda precisam se enquadrar em diferentes regimes de tributação de acordo com a sua receita como o simples nacional ou o lucro real ou ainda o lucro presumido[7].

Segundo dados do site IBPT (2019, on-line) conforme cálculo de 2017 da Receita Federal, 32,43% de todas as riquezas geradas pelo país que é a soma do Produto Interno Bruto (PIB)[8], a carga tributária nacional é maior do que a de países como Estados Unidos (26,4%) e Suíça (27,9%), ficando entre as 30 mais altas do mundo.

A carga tributária do Brasil é parecida com a de países desenvolvidos, mas o problema não é o tamanho dessa carga e sim o efetivo retorno da sua arrecadação em benefício do bem estar social, em serviços públicos de qualidade, que são precários devido a má administração que ainda burocratiza a economia, enfraquece as pequenas e médias empresas, inibe o poder de compra da classe mais baixa de renda, dificulta a fiscalização e gera insegurança jurídica, haja vista que a elevada tributação nos impostos indiretos que atingem a renda, principalmente a do trabalhador assalariado, é um dos fatores de alargamento da desigualdade social e como consequência a geração de emprego e renda diminui comprometendo o desenvolvimento do país.

Conhecer o sistema tributário em outros países é importante para que se possa mudar o modelo em vigor, que desequilibra a economia e a concentração de riquezas, para um modelo mais justo e de melhor equiparação social.

Nos Estados Unidos, assim como no Brasil, existem impostos federais, estaduais e municipais que incidem sobre a renda, folha de pagamento, propriedades, vendas, ganhos de capital, dividendos, importações, espólios e doações. A arrecadação é baseada na adesão voluntária (voluntary compliance) onde o contribuinte informa todos os seus ganhos a serem tributados no imposto de renda, que é a maior parte da receita. Para as pessoas físicas a incidência é nos rendimentos de capital e remuneração pelo trabalho, para as pessoas jurídicas são tributadas as vendas, os serviços e ainda sobre a folha de pagamento destinado à seguridade social.

Os tributos são aplicados de maneira eficaz em serviços públicos e a arrecadação é mais justa porque está concentrada mais no patrimônio e na renda do que no consumo fazendo com que os contribuintes paguem os tributos de acordo com o seu patrimônio e com a renda obtida, ou seja, a alíquota do tributo varia de modo a diminuir as desigualdades econômicas.

Já a Dinamarca é um exemplo de Estado voltado para o bem estar social, com forte investimento em educação, reflexo da alta carga tributária, equivalente a 51,3% do PIB índice acima da média dos países desenvolvidos membros da Organização de Cooperação e de Desenvolvimento Económico (OCDE), e baixos níveis de evasão fiscal. Tem apenas uma alíquota sobre o consumo, o Imposto sobre Valor Agregado (IVA)[9] que é de 25%. Tudo na Dinamarca é tributado, produtos petrolíferos, desperdício de água, bolsas plásticas, automóveis e etc. e não para por aí, a tributação sobre a renda é bastante pesada variando de 37,5% para as rendas mais baixas até 59% para rendas superiores a 23 mil euros. Sobre as pessoas jurídicas a alíquota é uma das menores do mundo e com direito a várias deduções legais, fazendo com que a alíquota real caia para 7,5 %. Mesmo com a elevada carga tributária o contribuinte dinamarquês está de acordo com a cobrança, pois há um efetivo retorno em serviços como saúde, seguridade e educação.

No final de 2018 a Argentina aprovou a reforma do seu sistema tributário, com a proposta de redução do imposto da pessoa jurídica, taxação dos lucros obtidos em investimentos financeiros, reduzir taxas sobre produtos eletrônicos e veículos medianos entre outras medidas. O governo tem ciência que a arrecadação de impostos vai diminuir, mas eles visam compensar a queda com investimentos, maiores oportunidades de emprego e crescimento da atividade econômica.

No Chile o imposto usado é o IVA com alíquota de 19% e incide nos impostos sobre rendimentos ainda não auferidos e os já auferidos; sobre a comercialização onde a importação e a prestação de serviços é que representa o maior rendimento tributário Chileno, com poucas isenções e taxas especiais aplicadas a certos consumos; o imposto sobre o tabaco e os combustíveis; e o imposto sobre o valor fiscal e comercial de imóveis. É o país da América Latina com melhor Índice de Desenvolvimento Humano (IDH),[10] que leva em consideração os fatores renda, educação e longevidade e crescimento econômico, isso também devido à exploração de cobre para exportação com o preço mais alto do mercado, mas que infelizmente não reflete de maneira igualitária para a população.

Dados da OCDE (2017, on-line) informam que em 2013 a média percentual do PIB era de 35%, o Brasil alcançou 33,7% para o mesmo ano e os EUA chegaram a 25,4%, a Dinamarca 48,6%, Chile 22,6% e Argentina 31,2%. Se compararmos o PIB do Brasil em 2015 (32,6%) com os 10 países com maior IDH daquele ano, como por exemplo, Suíça (27,7%), Canadá (32%) e Japão (30,7%), o Brasil ocupava a 79ª posição, o que significa que mesmo estando dentro da média da OCDE, a relação entre retorno em serviços públicos como educação, saúde e segurança prestados ao cidadão e a quantia em tributo que é paga, é muito baixa.

Segundo dados do IBPT (2018, on-line), o Ease of doind business[11], indicador do Banco Mundial que compara 190 economias do mundo, de acordo com a facilidade de pequenas e médias empresas domésticas em fazerem negócios, o Brasil ficou em 125ª colocação e, com relação ao tempo gasto pelas empresas para cumprir as obrigações tributárias, no Brasil esse tempo fica numa média de 1958 horas/ano, na Argentina esse tempo é de 311,5 horas /ano, já entre os países que compõem a OCDE a média é de 160,7 horas/ano, o que equivale a 8% do tempo gasto no Brasil, o que prejudica a competitividade.

Se a carga tributária do Brasil se assemelha a de países desenvolvidos e, em relação a outros, é até menor, porque não estamos equiparados a eles no IDH?

A esta pergunta deve-se levar em consideração alguns fatores como a regressividade da tributação, visto que os tributos incidem majoritariamente sobre o consumo e não sobre a renda de maneira de progressiva como acontece nos países desenvolvidos; a desigual distribuição de recursos entre os entes federativos, isto por que, não obstante a descentralização de obrigações para Estados e Municípios concedidos pela Constituição de 1988 e de possuírem autonomia política, administrativa e financeira, não há uma autonomia econômica capaz de suprir as reais necessidades locais, como por exemplo, as dos Municípios que são financeiramente limitados no planejamento de políticas públicas; e a corrupção que só aumenta a sensação que o dinheiro gasto com tributos não retorna em melhorias para a população. Os cargos políticos têm sido assumidos não com a intenção de buscar o bem comum da sociedade, mas sim de satisfazer interesses individuais através de privilégios e desfalques do dinheiro público, causando um enorme dano ao erário e em consequência aos serviços prestados à população.

Outro ponto de comparação a ser analisado é a forma como esses impostos incidem na capacidade contributiva da população. Em grande parte dos países desenvolvidos a incidência de impostos é maior sobre a renda do que sobre o consumo e que, conforme gráfico demonstrado acima, no Brasil chega a quase 50% da carga tributária, atingindo a maior parte da população, principalmente os de menor renda, visto que a maior parte dela é destinada ao consumo e a serviços.

O complexo sistema tributário brasileiro também sofre muitas críticas, haja vista a quantidade de tributos pagos no país, enquanto a maioria dos outros países adota o imposto único IVA. Essa complexidade não é apenas dispendiosa, mas também prejudicial às empresas, pois contribui para fraudes e evasão fiscal devido também à precária fiscalização por parte dos órgãos competentes.

4 PROPOSTAS PARA EQUILIBRAR O CONFLITO

A reforma tributária é de grande espera por vários setores da economia e da sociedade e se faz necessária visto que hoje, depois de mais de meio século de sua edição, o Código Tributário Nacional revela-se incapaz, em alguns pontos, de satisfazer os interesses da coletividade, pois foi promulgado em outro momento econômico-histórico-cultural, sofrendo alterações pós Constituição de 1988. Vários Presidentes demonstraram interesse político de avançar com o assunto, inclusive há diversas propostas de reformulação tributária foram remetidas ao Congresso Nacional desde então.

Em entrevista à Revista Estudos Tributários (RET) (2019, p. 40 apud Barros, 2010), o jurista Paulo de Barros Carvalho afirma que “o problema tributário no Brasil repousa muito mais numa questão ética, em termos de justiça fiscal e distribuição equitativa da carga tributária”, para Carvalho “[...] uma coisa é afirmar que o sistema está em organizado, que funciona bem; outra coisa muito diferente é dizer que funciona para o bem”. Para outros economistas e juristas, a reforma tributária faz-se urgente e indispensável para uma atualização do sistema brasileiro com o mercado globalizado e correção de distorções do sistema de arrecadação que são ineficientes para o crescimento da economia.

O economista Fernando Rezende (RET, 2019, p. 41 apud Rezende, 2016) sustenta que “a reforma tributária é necessária e precisa sustentar-se num tripé de princípios: a simplicidade, a flexibilidade e a eficiência”. Para ele o sistema tributário deve fundar-se em regras claras e fáceis de serem compreendidas e com normas mais simplificadas de modo a facilitar o processo de produção tornando o país mais competitivo no mercado internacional e doméstico.

Segundo pesquisa encomendada pela Confederação Nacional da Indústria (CNI) em 2015, sobre o sistema tributário brasileiro, foi constatado que:

As deficiências do sistema tributário brasileiro vão muito além da elevada arrecadação, associando-se também ao exagerado número de tributos, à falta de simplicidade, à precariedade na estabilidade de regras, à violação dos direitos e das garantias do contribuinte, aos problemas de transparência, à insegurança jurídica, aos problemas nos prazos de recolhimento dos tributos.

Na mesma pesquisa ainda foram destaques como pontos negativos do atual sistema tributário a excessiva tributação, a tributação sobre tributação e a tributação sobre folha de pagamento. Mas sem sombra de dúvida, quando se fala em reforma fiscal o principal ponto de discussão é o da tributação sobre bens e serviços, que impacta fortemente na capacidade econômica do contribuinte comum.

Tramita atualmente na Câmara de Deputados a PEC 233/2008 que visa à alteração de alguns dispositivos constitucionais com propósito da reforma tributária, que dentre alguns dos seus objetivos demonstrados na exposição de motivos da referida proposta está a redução da quantidade de tributos com a criação do IVA que extinguiria o PIS, COFINS e a CIDE incidente nas receitas das empresas; a desoneração da folha de pagamento que prevê o fim do recolhimento do salário-educação; e a simplificação do sistema tributário que pretende unificar a legislação do ICMS, que hoje é atribuído a cada um dos 27 estados, a uma só legislação.

A alteração mais significativa, sem sombra de dúvida, é a modificação da competência dos Estados e Distrito Federal com a possível criação do ICMS Federal, cuja competência legislativa seria atribuída a União, por meio de lei complementar e a regulamentação e gestão por meio de órgãos colegiados com representação dos Estados e DF. A PEC não busca suprimir competências, mas apenas racionalizar a forma de tributação.

A PEC 233/2008 também tem como escopo a instituição do IVA em substituição a alguns tributos e a forma como essas receitas serão repartidas, que se ressalta, terá caráter de não-cumulatividade.

Diversas entidades discutem a questão da reforma, algumas argumentam que a PEC afronta o pacto federativo por conter dispositivos que retiram dos Entes Federados o direito de legislar sobre seus tributos preceituados da Constituição Federal, por outro lado, há os que defendem que o projeto visa reduzir a carga fiscal incidente nos impostos indiretos e estimular o desenvolvimento dos Estados, DF e Municípios, pois a arrecadação aumentaria e daria um fim na “guerra fiscal” entre os Estados.

De acordo com estudos da Receita Federal (2017, on-line) sobre a carga tributária no Brasil em 2017, analisando os últimos 10 anos, a participação municipal na arrecadação permanece sempre abaixo de 7%, em comparação aos Estados que naquele ano participou com 25,72% e União com a grande parte de 68,02%. A União repassa recursos para os entes federativos de forma a tentar igualar a distribuição orçamentária, mas o fato é que mesmo com os repasses, a maior concentração dos tributos fica com a União que não tem o conhecimento da real situação dos municípios brasileiros, como por exemplo, onde estão a maior parte das demandas em saúde, educação básica e creches, transportes, pavimentação de ruas, entre outros, devido à proximidade com os problemas que afligem a população.

De certo, o tema ainda tem muito que ser discutido, alguns aspectos da PEC revistos e observados os princípios constitucionais, para que volte a ser discutido pelo legislativo.

O sistema atual privilegia a tributação sobre o consumo que não atinge somente ao cidadão comum, ela também prejudica a economia, visto que os investimentos e a produção sofrem oneração, deixando nossos produtos com valor mais elevado do que em outros países, e se os preços sobem, consequentemente, as vendam caem, com a economia enfraquecida, aumenta o desemprego.

Com a diminuição da carga tributária sobre o consumo, principalmente sobre o ICMS, e aumento progressivo das alíquotas de arrecadação sobre a renda, lucro e ganho de capital, geraria um círculo virtuoso na economia, pois mais postos de empregos seriam abertos, maior seria o consumo, mais investidores seriam atraídos a investir no Brasil.

No site do Senado Federal é possível acompanhar a PLS nº 517/2015 que está em pauta desde 2018 na Comissão de Assuntos Econômicos (CAE), que modifica as alíquotas e as faixas de tributação da tabela do IRPF, visando uma adequação à realidade atual, com alíquotas que variam de 5%, 10%, 15%, 20%, 25%, 30%, 35% e 40% e estabelece isenção do imposto de renda para valor mensal até R$ 3.300,00. O Autor do projeto afirma “que as modificações propostas não afetarão a arrecadação global da União, pois a redução do tributo devido, promovida para as classes mais baixas será compensada com o aumento para as superiores”.

As faixas de tributação do IR deveriam ser ampliadas, atualmente no Brasil temos 4 faixas de alíquota, nos Estados Unidos, por exemplo, são 7 faixas de alíquotas.

O IBPT (2019, on-line) estima que a tabela do IR acumulou em 2018 uma defasagem de 95,4% em comparação com a inflação medida pelo IPCA desde 1996. Atualmente só que ganha até R$ 1,9 mil mensais é que estão isentos no IR, com a correção da tabela, o limite passaria para R$ 3,7 mil por mês. Em 2015 foi apresentado o PLS 355 que propõe a correção anual dos limites de isenção da tabela pela variação anual do IPCA acrescido de 1% ao ano até que a defasagem seja recuperada.

Em abril de 2018 foi lançado na Câmara de Deputados o manifesto Reforma Tributária Solidária de autoria da Associação Nacional dos Auditores Fiscais da Receita Federal do Brasil (Anfip) e da Federação Nacional do Fisco Estadual e Distrital (Fenafisco), que tem como proposta o aumento da carga tributária sobre a renda e a redução sobre o consumo de maneira a diminuir as desigualdades sociais. No projeto é proposto o retorno da tributação sobre lucros e os dividendos distribuídos a quotistas e acionistas de empresas, sejam eles pessoas físicas ou jurídicas, nacional ou estrangeira, cuja isenção foi concedida através da lei nº 9.249/1995, que blinda fortunas de bilhões de reais dos brasileiros mais abastados, porque estes lucros e dividendos que são pagos ou creditados pelas empresas tributadas não ficam sujeitos à incidência do imposto de renda na fonte, nem integram a base de cálculo do imposto de renda do beneficiário. A expectativa com o retorno dessa tributação é de que haja um estímulo ao reinvestimento dos ganhos dos empresários.

Outro Projeto de lei que tramita na Câmara é o de nº 8296/17 que isenta ou submete à alíquota zero os tributos incidentes direta ou indiretamente nos produtos que compõem a cesta básica do brasileiro. Segundo a proposta deverão compor a cesta básica, para efeitos da medida, pelo menos os seguintes produtos: açúcar refinado ou cristal; alho; arroz; biscoito; café torrado ou moído; carne de gado, frango e galinha; charque; creme dental; esponja de aço; extrato de tomate; farinha de mandioca; farinha de trigo; feijão; fubá; leite em pó; macarrão; óleo de soja; pão; pescado; preservativo (camisinha); sabão em pedra; sabonete; sal de cozinha; salsicha, linguiça e mortadela; sardinha em lata. A matéria aguarda ser analisada em caráter conclusivo.


5 CONSIDERAÇÕES FINAIS

O sistema tributário brasileiro, ao longo da sua existência, obteve êxitos, mas com o passar do tempo e com as constantes mudanças do mundo globalizado, se faz necessário a reformulação do seu texto, a legislação precisa ser atualizada, conciliada com os direitos e garantias expressos na Carta Magna e pautada nos princípios da capacidade contributiva e da progressividade, na busca pela justiça social e fiscal, privilegiando uma adequada redistribuição de renda.

Em grande parte dos países desenvolvidos a incidência de impostos é maior sobre a renda do que sobre o consumo, ao contrário do Brasil. Naqueles países o contribuinte sabe o que está pagando e tem o retorno disso em benefícios para a população. No Brasil existe a tributação em favor da arrecadação, reflexo da ineficiente administração do Estado. A tributação deve ser usada em benefício daquele que a sustenta, ou seja, o contribuinte, em políticas públicas e serviços de qualidade.

Várias sugestões para a reforma tributária estão em análise, é um tema que vem sendo discutido desde os anos 90 e empurrado governo após governo, porque ninguém quer ceder, ninguém quer perder receitas. O povo e a situação política e econômica atual clamam por esta reforma para que se possa voltar a crescer. É necessário que se faça um estudo complexo, mapeando pontualmente cada estado e seus maiores problemas com relação a tributação e renda da população, que as alternativas sejam sinalizadas e discutidas, para que todos saiam beneficiados com as mudanças.

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[1] Situação de fato, prevista em lei, que ao ocorrer na vida real, faz com nasça a obrigação tributária, seja ela principal ou acessória.

[2] Art. 78 do CTN - Considera-se poder de polícia atividade da administração pública que, limitando ou disciplinando direito, interesse ou liberdade, regula a prática de ato ou abstenção de fato, em razão de interesse público concernente à segurança, à higiene, à ordem, aos costumes, à disciplina da produção e do mercado, ao exercício de atividades econômicas dependentes de concessão ou autorização do Poder Público, à tranquilidade pública ou ao respeito à propriedade e aos direitos individuais ou coletivos.

[3] De acordo com o site Senado Notícias, a CIDE foi instituída pela Lei 10.336/2001 com a finalidade de assegurar um montante mínimo de recursos para investimento em infraestrutura de transporte, em projetos ambientais relacionados à indústria de petróleo e gás, e em subsídios ao transporte de álcool combustível, de gás natural e derivados, e de petróleo e derivados.

[4] Valor sobre o qual será́ feito o cálculo do montante do tributo. Sobre ele incidirá a alíquota para que seja apurado o valor devido.

[5] UFIR é um indexador usado como parâmetro de atualização do saldo devedor dos tributos e de valores relativos a multas e penalidades de qualquer natureza. Foi usada como medida de valor até o ano 2000, quando foi extinta através da medida provisória 1.973-67 de 26 de outubro de 2000. Através do Decreto nº 27.518 de 28/11/2000, o Rio de Janeiro é um dos poucos estados da federação que continua a fazer uso da UFIR.


[6] A expressão “non olet” ou ainda “pecunia non olet” significa “que o dinheiro não tem cheiro” e advém do Império Romano. O Imperador Vespasiano, num diálogo com o filho Tito que o indagou sobre a imoral tributação do uso das latrinas públicas na Roma Antiga, o mesmo pegou uma moeda de ouro, deu ao filho para que a cheirasse e disse “non olet”. Hoje a expressão é usada no Direito Tributário, porque independente do fato gerador ser lícito ou ilícito, pois para o Direito Tributário é irrelevante, pois se aufere renda, deverá pagar imposto, pelo princípio da isonomia e da razoabilidade.

[7] Regime Tributário sob as quais uma empresa estará sujeita para o cálculo e pagamento dos impostos, incluindo alíquota, periodicidade e sistemática de cálculo, que variam pelo seu faturamento anual – simples nacional até 3,6 milhões, lucro presumido até 78 milhões e lucro real superior a 78 milhões.

[8] Indicador que mede tudo que é consumido e produzido no país, mensurando a atividade econômica e nível de riqueza da região. Quanto maior o PIB mais aquecida está a economia e o desenvolvimento do país.

[9] Imposto que visa substituir e unificar impostos, em um único imposto, sendo aplicado a bens e serviços. No Brasil há um projeto de reforma tributária para substituir alguns impostos como ICMS, IPI, IOS, COFINS, IOF, PIS/PASEP, entre outros.

[10] Trata-se de uma metodologia criada na década de 90 usada para comparar o desenvolvimento de 188 países membros da Organização das Nações Unidas (ONU), que leva em conta as condições de renda, saúde e educação a que estão submetidas as populações mundiais.

[11] Lançado em 2002, o projeto Doing Business examina as pequenas e médias empresas nacionais e analisa as regulamentações aplicadas a elas durante o seu ciclo de vida. Assim, este estudo serve de ferramenta para se medir o impacto das regulamentações sobre as atividades empresariais ao redor do mundo.